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关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

>>发布时间 [2017-6-9]

 

关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

新政办发〔2017〕91号

 

伊犁哈萨自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
    为促进我区养老服务业更好更快发展,进一步扩大养老服务有效供给,不断提升养老服务质量,满足老年群体多层次、多样化的服务需求,根据《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)精神,结合自治区实际,提出如下实施意见:
    一、总体要求
    (一)指导思想。
    全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、特别是在第二次中央新疆工作座谈会上的重要讲话、视察新疆时的重要讲话和参加十二届全国人大五次会议新疆代表团审议时的重要讲话精神,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,贯彻落实自治区第九次党代会的部署要求,坚持以新发展理念引领经济发展新常态,坚持中国特色卫生与健康发展道路,坚持聚焦总目标、盯住总目标、落实总目标,持续深化养老服务业简政放权、放管结合、优化服务改革,加快推进养老服务业供给侧结构性改革,履行兜底职责、保障基本需求,繁荣养老市场、提升服务质量,让广大老年群体享受优质养老服务,切实增强各族群众的获得感和幸福感,为实现新疆社会稳定和长治久安打下坚实基础。
    (二)基本原则。
    深化改革,放开市场。坚持依靠改革创新推动发展,进一步降低养老机构准入门槛,营造公平竞争的养老服务市场环境,积极引导社会资本进入养老服务业,推动公办养老机构改革,充分激发各类市场主体活力。
    突出重点,补齐短板。将养老资源向居家社区服务倾斜,向农村倾斜,向高龄和失能、半失能老年人倾斜。进一步扩大护理型服务资源,大力培育发展小型化、连锁化、专业化、品牌化服务机构。
鼓励创新,提质增效。树立健康养老理念,注重管理创新、产品创新和品牌创新,积极运用新技术,培育发展新业态,促进老年产品用品丰富多样、养老服务方便可及。
    强化监管,优化环境。完善监督机制,健全评估制度,推动行业标准化和行业信用建设,加强行业自律,促进规范发展,维护老年人合法权益。
    公益导向,保障兜底。突出公办养老机构和非营利性养老机构的公益属性,为特困供养对象、重点优抚对象、城乡困难家庭养老保障对象和失独家庭老年人、为社会做出特殊贡献的老年人,提供无偿或低收费的供养、护理等养老服务。
    (三)发展目标。
    到2020年,全区养老服务市场全面放开,养老服务和产品有效供给能力大幅提升,供给结构更加合理;养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善;市场监管机制有效运行,信用体系基本建立,服务质量明显改善,群众满意度显著提高,养老服务业成为促进经济社会发展的新动能。全区每千名老人拥有养老床位35张,其中护理型床位不低于30%;政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过50%。
    二、着眼创新发展,全面放开养老服务市场
    (四)进一步放宽准入条件。充分发挥政府的牵引作用,进一步完善和落实扶持优惠政策,降低社会力量创办养老机构的门槛,建立公平开放透明的市场规则,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,对公办和民办养老机构、本地投资者和非本地投资者实施同等的扶持政策。设立营利性养老机构,应按“先照后证”的简化程序执行,在工商行政管理部门办理登记后,在辖区县级以上人民政府民政部门申请设立许可。在民政部门登记的非营利性养老机构,可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。进一步放开市场,鼓励区外投资者在疆举办营利性养老机构和设立非营利性养老机构。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇,当地不得以任何名目对此加以限制。
   (五)精简行政审批环节。要全面清理申办养老机构的不合理前置审批事项,加强对筹建养老机构的指导服务,主动公开许可条件、审批程序和审批时限,加快推行养老机构申办一站式服务,建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台,推进行政审批标准化,优化审批程序,简化审批流程,提高审批效率。根据消防法和有关规定,制定既保障安全、又方便合理的养老机构设立和管理配套办法。申请设立养老服务类社会组织,符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记,不再经由业务主管单位审查同意。支持社区日间照料、居家养老服务等新兴养老业态发展,对于养老机构以外的其他提供养老服务主体,鼓励其依法办理法人登记并享受相关优惠政策。
    (六)完善价格形成机制。自治区发展改革和民政部门要结合南北疆经济社会发展水平,加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。对于民办营利性养老机构,服务收费项目和收费标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构,服务收费标准由经营者合理确定,辖区内价格部门会同民政部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管,同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构,除政府供养对象外,实行政府定价或政府指导价,由辖区内价格主管部门会同民政部门以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据,按照非营利原则确定服务收费标准;对于以公建民营等方式运营的养老机构,采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方,具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。
    (七)加快公办养老机构改革。各地对现有、在建和新建的公办敬老院、社会福利院、光荣院、老年养护楼和社会福利园区等民政供养服务机构,在确保国有资产不流失、养老公益用途不改变、服务水平不降低和完成有意愿特困对象集中供养的前提下,鼓励社会力量通过独资、合作、联营、参股、租赁和委托管理、服务外包等方式,参与公办养老机构运营服务。各地要通过试点先行、积极培育、总结经验的原则,将符合一定条件的供养机构及时纳入改革范畴,可以整个机构改,也可以分床位改,做到成熟一个、改革一个。自治区民政等相关部门完善公办养老机构改革办法,对政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施,均可实施公建民营。
    (八)加强行业信用建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用信息记录和归集机制,加强与全区信用信息共享平台的信息交换和共享,通过国家企业信用信息公示系统(新疆)向社会公示相关企业的行政许可、行政处罚等信息。建立养老机构服务评估机制,并利用报纸、互联网、微信等公众平台,及时将养老机构服务能力水平等情况向社会发布。引入第三方征信机构,参与养老行业信用建市和信用监管。鼓励社会组织参与、评估、监督养老工作,评估结果要向社会公布,各级财政要给予资金支持。建立多部门、跨地区的联合奖惩机制,将信用信息作为政府购买服务、享受建设运营补贴、债券发行等各项支持政策的重要衡量因素,建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制,加强行业自律和监管。
    三、着眼补齐短板,大力发展居家社区和农村养老服务
    (九)推进居家社区养老服务全覆盖。各地要以老年人需求为导向,开展老年人养老需求评估,建立地(州、市)统一规范的社区综合服务信息平台,对接供求信息,为老年人提供助餐、助洁、助行、助浴、助医等上门服务,提升居家养老服务覆盖率和服务水平。要依托社区服务中心(站)、社区日间照料中心、社区卫生服务中心等资源,为老年人提供健康、教育、文化、体育、法律援助等服务。要本着就近便利、功能齐全、配套完善、小型多样的原则,加快社区小型养老机构、日间照料中心等养老服务设施建设,鼓励建设社区小型养老院、托老站(所),开展全托、半托照料服务,满足老年人就近养老需求,方便亲属照护探视。
    (十)提升农村养老服务能力和水平。结合农村社区建设试点和公共服务均等化改革,推动养老公共服务向农村延伸。根据新疆农村老年人的生活习惯,依托村(居)级组织阵地建设的综合服务设施,拓展村民活动中心、农村党建活动室、卫生室、农家书屋等养老服务功能,逐步满足农村老年人养老服务需求。加强与农村危房改造等涉农基本住房保障政策的衔接,建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施。以乡镇中心敬老院为依托,通过改造提升,推动服务设施达标,拓展护理功能,打造区域性养老服务中心,在满足农村特困人员集中供养的基础上,优先面向农村高龄、失能老人开放。农村集体经济、农村土地流转等收益分配,应优先安排用于解决本村老年人的养老问题。建立城市与农村养老机构长期稳定的对口支援合作机制,采取人员培训、技术指导、设备支援等方式,提升农村养老服务能力。鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿服务者加强对农村留守、困难、鳏寡、独居、失独家庭老年人的关爱保护和心理疏导、咨询等服务。充分依托农村基层党组织、自治组织和社会组织等,开展基层联络人登记,建立应急处置和评估帮扶机制,关注老年人的心理、安全等问题。
    (十一)提高老年人生活便捷化水平。各地要加大政策、资金支持力度,将推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造纳入城乡整体建设规划。通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式,重点做好居住区域缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯、电梯侯梯厅及轿厢等设施和部位的无障碍改造,优先安排贫困、高龄、失能等老年人家庭设施改造,组织开展多层老旧住宅电梯加装。对开发老年宜居住宅和代际亲情住宅的,要按有关规定在土地供应、税费减免等方面给予扶持。各地在推进易地扶贫搬迁以及城镇棚户区、城乡危房改造和配套基础设施建设等保障性安居工程中,要统筹考虑适老化设施配套建设。要着力推进“新建社区按照人均用地不少于0.1平方米配建社区养老服务设施”政策落地,为老年人生活提供优质高效、方便快捷的服务。
    四、着眼优质服务,大力推进供给体系建设
    (十二)推进“互联网+”养老服务创新。各地要发展智慧养老服务新业态,开发和运用智能软硬件,推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合,开展智慧家庭健康养老示范应用,创新居家养老服务提供方式,重点推进老年人健康管理、实时监测、评估咨询、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购、餐饮递送、服务缴费等服务。开发更加多元、精准的私人订制服务,扩大养老服务有效供给。要充分运用现代信息技术手段创新居家养老服务模式,通过电话、网络、手机APP等方式,实现老年人居家养老服务需求与企业、社会组织服务信息对接。支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件(APP)等设计开发和引进。打通养老服务信息共享渠道,推进社区综合服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接,促进养老服务公共信息资源向各类养老服务机构开放。
    (十三)积极实施医养结合。推进基层医疗卫生服务延伸至社区、家庭,全面推开家庭医生与辖区65岁以上老年人签约服务,提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、康复护理、健康管理、家政服务等服务。医疗机构特别是二级及以上综合性医院要开设老年病科、老年病门诊,并与养老机构合作共建、业务协作,开通转诊、接诊绿色通道,优先提供服务。鼓励社会力量举办医养结合机构,发展和加强康复、老年病、长期护理、慢性病管理、安宁疗护等接续性医疗机构,形成治疗-康复-长期护理服务链。开展长期护理保险制度试点为主的多元化保险筹资模式,推动解决失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用补贴问题。将符合条件的养老机构内设医疗机构,按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围。提升医保经办服务能力,解决老年人异地就医直接结算问题。大力推动符合条件的执业医师到养老机构、社区老年人照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。
    (十四)推进“养老+”融合发展。围绕我区优质旅游资源、中医特色医疗品牌,大力发展生物制药、生态疗养、医养结合等健康养老产业,促进养老与生态、旅游、农业、保健等领域深入融合。要立足养老需求,围绕老人衣食住行医,大力开展文化娱乐、体育建设、休闲旅游、健康服务、医疗康复、法律服务等,丰富和繁荣养老产业市场。要探索公益创投、PPP建设等养老投资方式,不断活跃我区老年产业资本市场。
    (十五)促进老年产品用品升级。支持企业利用新技术、新工艺、新材料和新装备,关注残疾、失能、失智、高龄老年人专业化、多样化服务需求,开发老年人乐于接受和方便使用的智能科技产品,丰富产品品种,提高产品安全性、可靠性和实用性;上述企业经认定为高新技术企业的,按规定享受企业所得税优惠。及时更新康复辅具配置目录,重点支持自主研发和生产康复辅助器具,提高老年装备、用品的研发和应用水平,设立康复养老辅具用品体验中心,引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜,提高老年人生活质量。
    (十六)发展适老金融服务。规范和引导商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财、保险产品,满足老年人金融服务需求,鼓励金融机构建设老年人无障碍设施,开辟绿色通道。强化老年人金融安全意识,加大金融消费权益保护力度。稳步推进养老金管理公司试点工作,按照国家有关规定,积极参与养老金管理相关业务,做好相关受托管理、投资管理和账户管理等服务工作。
    五、着眼能力提升,切实健全完善政策措施
    (十七)加强统筹规划。发挥规范引领作用,按照因地制宜、合理布局、整合资源、鼓励参与的原则,分级制定养老服务相关规则,与城乡规划、土地利用总体规划、城镇化规划、区域规划等相衔接,系统提升养老服务能力和水平。各地要进一步扩大面向居家社区和农村、高龄和失能、半失能老年人的服务资源,结合实际制定鼓励护理型床位建设的政策措施。
    (十八)完善土地支持政策。将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划,合理安排用地需求。统筹利用闲置资源发展养老服务,有关部门要按程序依据规划调整其土地使用性质。营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,举办养老服务机构,经有关部门批准临时改变建筑使用功能、从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内土地使用性质也可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。对采取政府和社会资本合作(PPP)方式的养老服务项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。
    (十九)强化人才队伍建设。将养老护理员培训作为职业培训和促进就业的重要内容,统筹高等院校、职业院校和职业培训机构资源,采取引进与培养相结合的方式,不断加强养老护理人才、专业技术人才、管理人才队伍建设。推动普通高校和职业院校开发养老服务和老年教育课程,为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬挂钩机制。对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者,按规定给予培训补贴。要按照促进养老服务业发展、稳定和壮大养老服务队伍的原则,建立养老服务行业从业人员奖惩机制,结合当地经济社会发展水平,健全完善养老服务从业人员薪酬待遇,通过岗位补贴、纳入企业新型学徒制试点、报考公务员和应聘事业单位享受政策优惠等措施,切实提升养老护理队伍职业道德素养和服务水平。积极开发老年人力资源,为老年人的家庭成员提供养老服务培训,倡导“互助养老”模式。
    (二十)完善财政支持政策。各地要健全针对经济困难的高龄、失能老年人的养老服务补贴制度,统一设计、分类施补,提高补贴政策的精准度。对养老机构的运行补贴应根据接收失能老年人等情况合理发放。各级政府要持续加大养老服务设施的建设投入力度,切实落实养老机构相关税费优惠政策,落实彩票公益金支持养老服务体系建设政策要求,确保本级彩票公益金的50%用于社会养老服务体系建设。鼓励向符合条件的各类养老机构购买服务。
    (二十一)拓宽投融资渠道。鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金,用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等。鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押,提供信贷支持,满足养老服务机构多样化融资需求。
    六、着眼政策落地,切实加强组织实施和监督管理
   (二十二)加强组织领导。养老服务业既是涉及各族群众福祉的民生事业,也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。发展养老服务业是促进消费升级的重点领域和重要方向,是培育经济发展新供给新动能的重要举措。各地、各有关部门要把全面放开养老服务市场作为进一步加强养老服务体系建设、保障和改善民生的重要工作,摆在突出位置,纳入“十三五”规划重要内容,纳入政府重要议事日程,列入各地重点扶持产业、重点民生工程和绩效考核范围,高位推动养老服务业发展。要建立“党委领导、政府主导、民政牵头、部门参与”的工作机制,形成部门齐抓共管的良好局面。民政部门要发挥牵头作用,认真履行职能,加强对养老服务的行业规范和业务指导,做好主体培育、市场调节、综合协调和监督管理工作;发展改革部门要对养老服务体系建设项目给予大力倾斜,把养老服务体系建设纳入全区经济社会总体规划,在项目上作出具体安排;财政部门要在支持社会养老产业发展及各项养老保障资金上继续给予支持;人社部门要进一步完善城乡养老保险、医疗保险制度,对养老机构内设医疗机构基本医疗保险定点协议管理工作方面给予支持;卫生计生部门要发挥牵头作用,积极推医养结合工作进程;住建部门要做好统筹规划,合理确定养老服务设施用地布局和规模;国土部门要落实好用地政策,保障养老服务设施用地供应;老龄部门要运用自身优势,加强部门统筹协调,形成制度合力。其他相关部门在职责范围内做好相应工作。
    (二十三)加强服务监管。各地要建立健全民政部门和相关部门协同配合的监管机制,加强对养老机构运营和服务的监管。严禁以举办养老机构名义从事房地产开发,严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动,严禁改变养老机构的服务性质。做好养老服务领域非法集资信息监测和分析工作,做好政策宣传和风险提示工作。对养老服务中虐老欺老等行为,对养老机构在收取保证金、办理会员卡和发行金融产品等活动中的违法违规行为,对未经许可的非法经营养老机构,要依法严厉查处。要进一步完善养老服务标准体系,推进养老服务标准化建设,抓紧制定全区统一的养老服务和管理标准。要建立老年人入住评估制度,综合评估申请入住老年人的情况,指导养老机构优先保障特困人员集中供养需求和其他经济困难的失能、失独、高龄等老年人的服务需求。
    (二十四)加强安全防范。各地要将养老机构安全防范工作纳入当地维护社会稳定总体工作,按照自治区反恐维稳工作要求,全面落实人防、物防、技防措施,加强养老机构安全防范;加强硬件防护,落实值班备勤,规范内部管理,严格责任追究,切实提高养老机构安全防范能力水平。各级民政部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则,坚决履行“一岗双责”,积极主动地担负起社会福利服务机构安全稳定工作的主体责任;要按照“谁审批、谁负责”、“谁管辖、谁服务”的原则,加强养老机构、养老设施的服务、消防、卫生等安全管理,定期对辖区内的养老机构进行安全检查。公安部门要依法加强养老机构消防监督工作,督促养老机构落实法定消防安全职责,严防火灾事故发生。
    (二十五)加强宣传引导。坚持以社会主义核心价值观为引领,弘扬中华民族尊老、敬老、爱老的社会风尚和传统美德,开展孝敬教育,营造养老、助老的良好社会氛围,加强对养老服务业发展过程中涌现出的先进典型和先进事迹的宣传报道,及时总结推广养老服务业综合改革试点中的好经验、好做法。依法打击虐待、伤害老年人及侵害老年人合法权益的行为。积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动,引导老年人积极参与社区服务、公益活动和健康知识培训,丰富老年人精神文化生活。
    (二十六)加强督促落实。各地、各有关部门要把全面放开养老服务市场、提升养老服务质量摆在重要位置,建立组织实施机制,及时制定配套实施意见,对政策落实情况进行跟踪分析和监督检查,严格按照重点任务分工抓好落实,确保责任到位、工作到位、见到实效。各部门要加强协同配合,落实和完善相关优惠政策,严防政策棚架,共同促进养老服务提质增效。对不落实养老服务政策,或者在养老机构运营和服务中有违反法律法规行为的,依法依规追究相关人员的责任。自治区发展改革委、民政厅要会同有关部门加强对各地的指导,及时督促检查并报告工作进展情况。
    各地要根据《实施意见》有关要求,结合实际制定具体的实施方案。各有关部门要结合部门职责和重点任务分工,制定具体的落实措施,抓好《实施意见》的贯彻落实。

    附件:重点任务分工及进度安排表(略)

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